Evaluasi Kebijakan

Secara umum evaluasi kebijakan dapat dikatakan sebagai kegiatan yang menyangkut estimasi atau penilaian kebijakan yang mencakup substansi, implementasi dan dampak (Anderson: 1975).  Dalam hal ini, evaluasi kebijakan dipandang sebagai suatu kegiatan fungsional. Artinya, evaluasi kebijakan tidak hanya dilakukan pada tahap akhir saja, melainkan dilakukan dalam seluruh proses kebijakan. Dengan demikian, evaluasi kebijakan bisa meliputi tahap perumusan masalah-masalah kebijakan, program-program yang diusulkan untuk menyelesaikan masalah kebijakan, implementasi, maupun tahap dampak kebijakan.

            Sebuah kebijakan publik tidak bisa dilepas begitu saja, tanpa dilakukan evaluasi. Evaluasi kebijakan dilakukan untuk menilai sejauh mana keefektifan kebijakan publik untuk dipertanggung jawabkan kepada publiknya dalam rangka mencapai tujuan yang telah ditetapkan.  Evaluasi dibutuhkan untuk melihat kesenjangan antara harapan dan kenyataan.

            Menurut Winarno (2008:225) Bila kebijakan dipandang sebagai suatu pula kegiatan yang berurutan, maka evaluasi kebijakan merupakan tahap akhir dalam proses kebijakan. Namun demikian, ada beberapa ahli yang mengatakan sebaliknya bahwa evaluasi bukan merupakan tahap akhir dari proses kebijakan publik. Pada dasamya, kebijakan publik dijalankan dengan maksud tertentu, untuk meraih tujuan-tujuan tertentu yang berangkat dari masalah-masalah yang telah dirumuskan sabelumnya.

            Evaluasi dilakukan karena tidak semua program kebijakan publik meraih hasil yang diinginkan. Seringkali terjadi, kebijakan publik gagal meraih maksud atau  tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya. Dengan demikian, evaluasi kebijakan ditujukan untuk melihat sebab-sebab kegagalan suatu kebijakan atau untuk mengetahui apakah kebijakan publik yang telah dijalankan meraih dampak yang diinginkan. Dalam bahasa yang lebih singkat evaluasi adalah kegiatan yang bertujuan untuk menilai “manfaat” suatu kebijakan.

EVOLUSI STUDI EVALUASI KEBIJAKAN

            Tidak seperti anggapan banyak orang, lingkar aktifitas-aktifitas studi evaluasi, utamaya yang terkait dengan kebijakan (policy evaluation study) yang kini arti penting keberadaannya telah beroleh kehormatan akademis meyakinkan, perkembangannya sebagai sebuah disiplin sebenarnya tidaklah mengikuti logika lompatan kuantum dalam hukum fisika yang amat cepat, melainkan terjadi secara evolutif menurut logika sosiologi yang normal. Maknanya, meski sampai saat ini bergerak maju, capaian kemajuan itu boleh dikatakan hampir tanpa diikuti oleh guncangan-guncangan pemikiran yang berarti. Konkretnya, kendati perjalanannya disana sini mengalami beragam interupsi, diantaranya yang terpenting berupa pergulatan epistemologis dan metodologis antara pemikiran baru dan lama yang memunculkan metoda/pendekatan teknis baru dalam bidang evaluasi, hal itu tidaklah secara otomatis mengakibatkan gugurnya  pemikiran yang lama.

            Tidak perlu diragukan lagi bahwa evaluasi yang kini keberadaannya telah melembaga (institutionalized) dan merupakan unit terpenting, serta bagian integral dari organisasi(publik, semi publik, atau privat) itu telah menjadi sebuah keniscayaan. Tidak berlebihan pula jika dikatakan bahwa pada tingkat perkembangan masyarakat dewasa ini, tidak ada organisasi modern apapun didunia ini (baik organisasi publik, semi publik atau parastal ataupun privat, entah skala kecil, menengah, lokal, nasional maupun internasional) yang mengemban misi sepenting pelayanan sosial (social service) atau pelayanan publik (publik service) yang kompleks mengabaikan perlunya unit evaluasi didalamnya. Dari segi disiplin keilmuan, evaluasi kini merupakan aktifitas yang tergolong amat serius, dilakukan secara professional, sistematik dan terencana, melibatkan orang-orang (evaluator) dengan keahlian khusus. Di sebuah institusi dan perguruan tinggi terkemuka di negara-negara Eropa seperti Belanda misalnya, evaluasi bahkan telah semenjak lama menjadi salah satu subjek studi andalan yang ditawarkan sebagai spesialisasi dan sub spesialisasi pada pendidikan pascasarjana setingkat Magister dan Doktor. Sebagai demikian, aktivitas penelitian evaluasi dan posisi evaluator sendiri adalah profesi prestisius, bukan lagi tergolong sebagai aktivitas yang hanya menjangkau hal-hal yang remeh temeh, bisa dilakukan oleh sembarang orang, apalagi secara sambil lalu.

            Dalam konteks praksis pemerintahan yang berlangsung di berbagai negara, penempatan secara terstruktur atau pengorganisasian evaluasi sebagai sebuah unit evaluasi tersebut ternyata tidaklah homogen, melainkan amat beragam, bukan saja negara dengan negara tetapi juga dalam ruang lingkup satu negara. Namun, dimanapun ia ditempatkan, satu hal kini menjadi semakin jelas. Evaluasi sebai unit dan bagian integral dari organisasi publik, akan selalu menduduki posisi strategis dan bergengsi. Dalam hal ini, tergantung pada persepsi, kebutuhan, politik, ideologi yang dianut dan pengorganisasian yang dianut oleh masing-masing pemerintahnya, ada yang mengatur unit tersebut secata tersentral dengan menempatkan pada posisi di level atas, seperti di kantor Perdana Menteri atau dikantor Kepresidenan, dikantor-kantor setingkat kementrian; dan ada pula yang mengatur secara tersebar dengan memposisikannya sebagai sebuah unit teknis yang mengemban fungsi administratif-managerial, termasuk dalam hal ini dikantor Sekretariat Jendral Parlemen atau Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Pola pengorganisasian unit evaluasi yang berbeda-beda di negara inilah yang didalam kepustakaan evaluasi dikenal dengan istilah Evaluation Policy (kebijakan evaluasi).

            Dari mana asal muasal berkembangnya pemikiran studi evaluasi?

            Ditilik dari sejarah dan proses perkembangannya, studi dan praksis evaluasi, sebagaimana yang kita kenal, pikirkan dan pelajari saat ini mulanya adalah merupakan fenomena negara industri maju kawasan Anglo-Saxon, utamanya Amerika Serikat. Karena produk Amerika itulah maka, suka atau tidak suka, ia berakar dari tradisi, ideologi, politik, dan praksis akademik di Amerika Serikat. Sebelum pada akhirnya tersebar luas keseluruh penjuru dunia seperti sekarang, akar-akar intelektual yang mendorong makin tumbuh kembangnya tradisi akademis dan kebutuhan praktis untuk melakukannya penelitian berbentuk studi evaluasi (evaluative study) yang kritis, profesional, dan terencana secara sistematik yang diarahkan untuk menyoroti kebijakan-kebijakan pemerintah, termasuk kebijakan pemberian berbagai pelayanan publik (public service delivery) sebagai kita kenal sekarang sebenarnya bermula di Amerika Serikat. Di Amerika Serikat mula-mula aktivitas penelitian itu untuk pertama kalinya diakui sebagai sebuah kebutuhan akademis dan dilakukan secara serius yang lambat laun terintegrasi ke dalam beragam studi ilmu-ilmu sosial seperti Sosiologi, Antropologi, Psikologi Sosial, Ilmu politik, Kebijakan Publik, dan tentu saja penerapannya yang intensif pada Kebijakan Publik dan Kebijakan Sosial. Masih di Amerika Serikat, barangkali mendahului dan melebihi negara-negara lain, eksistensi asosiasi keahlian profesional di beragam bidang evaluasi amat terjaga dengan baik dan berkembang pesat. American Evaluation Association (AEA), didirikan pada tahun 1962, merupakan organisasi profesional Amerika berwibawa di bidang penelitian evaluasi yang terkemuka sekaligus tertua di dunia. AEA mempunyai misi (mission) dan visi (vision) sebagai berikut :

            Misi :

            To improve evaluation practice and methods, increase evaluation use, promote evaluation as a profession and support the contibution of evaluation to be generatin of theory and knowledge about effective human acton

(untuk memperbaiki cara kerja dan metoda evaluasi, meningkatkan penggunaan evaluasi, mempromosikan evaluasi sebagai suatu profesi, dan mendukung sumbangsih evaluasi terhadap upaya pengembangan teori dan pengetahuan mengenai tindakan kemanusiaan yang efektif).

Visi :

To foster in inclusive, diverse, and international community of practice positioned as a respected sourceof information for and about the field of evaluation

(untuk menjaga tetap terpeliharanya sebuah komunitas profesional bertaraf internasional yang inklusif dan beragam yang mampu menjadi sumber informasi handal mengenai evaluasi).

            Di negara-negara atau sistem-sistem politik otoriter (authoritarian political system), eksklusivisme kebijakan publik memang sudah dapat dikatakan sebagai politcal trade mark atau kelaziman politik, ketimbang kekecualian. Dengan kata lain, hadirnya eksklusivisme kebijakan yang berarti pengabaian atau penafikan negara terhadap peran aktif publik sudah menjadi budaya politik dan plat form politik yang berlaku umum. Dalam sistem politik yang pola strukturnya monolitik seperti itulah eksklusivisme dipelihara secara sengaja dengan dikokohkan dengan pelbagai cara, diantaranya yang populer ialah dilakukan lewat pengembangan ideologi totaliter atau partai tunggal. Bagi sistem politik otoriter pengabaian partisipasi politik semacam itu bukanlah masalah besar, setidaknya untuk jangka pendek dan tengah. Sebab penguasa otoriter bisa saja, dengan alasan menjaga stabilitas politik ketertiban umum dan keamanan mengabaikan inklusivisme atas kebijakan-kebijakan mereka itu. Dengan cara demikian itu, praktis keseluruhan kebijakan itu akan hanya single colour, berwarna tunggal dan dijalankan melalui struktur pengendali politik monolitik demi terpenuhinya selera, prefensi, kepentingan dan ambisi politik sempit dari para penguasa semata, yakni pelanggengan kekuasaan mereka.

            Selanjutnya dengan bertumpu pada kekuatan pasif-represif yang dipunyainya (biasanya dalam bentuk kekuatan paramiliter, kepolisian dan militer),yang ditambah pengawal bersenjata setianya maka setiap saat para penguasa pada rezim-rezim otoriter dapat menggunakan kekuasaannya secara telanjang untuk menggulung para penentangnya. Artinya, mereka dapat mengabaikan ,mementahkan, menetralisasikan, serta menumpah secara brutal setiap bentuk gerakan masif yang berusaha menggoyang terhadap legitimasi kekuasaan atau pembangkangan terhadap kebijakan pemerintahnya. Contoh konkret masalah-masalah ini dapat terlihat di negara-negara Arab yang saat ini sedang bergolak seperti Syiria, Yordania, Oman, Libya dan lain-lain. Di Indonesia sendiri contoh eksklusufisme kebijakan yang kemudian melahirkan perlawanan dapat diikuti pada pembahasan mengenai konteks ekonomi-politik evaluasi di Indonesia masa orde baru.

            Sebaliknya, di negara-negara yang menganut sistem sistem demokrasi deliberatif, sistem yang mengakui hadirnya pluralitas nilai-nilai, pilihan tindakan politik semacam itu, selain memang tidak populer, juga mustahil dilakukan. Hal ini lantaran bisa menghasilkan efek politik berupa perlawanan, mulai dari yang lunak (misalnya kritik dari surat kabar, petisi, gerakan-gerakan protes, demonstrasi/unjuk rasa) hingga yang paling keras (misalnya pemberontakan senjata, separatisme) dari pihak lawan politik (oposisi) dan darikalangan masyarakat sipil dan dari pihak kekuasaan (the power holder). Di negara-negara yang menganut sistem demokrasi, kata dua pakar kebijakan Freweer dan Rowe (2005), making dicisions without public support liable to leadto confrontation, disapute, disruption, boycott, distrust and pubic dissatisfaction (membuat keputusan tanpa persetujuan/ dukungan publik akan dapat menyulut timbulnya konfrontasi, penentangan, pepecahan, boikot, ketidak percayaan dan ketidakpuasan publik).

            Dalam sistem politik demokrasi (liberal), kesukaan (dukungan/loyalitas) atau ketidaksukaan (penolakan/penentangan) publik kepada kebijaksanaan penguasa bisa hadir secara hampir bersamaan dan keduanya, dalam batas tertentu, merupakan sesuatu yang legal. Tidak mengherankan, bila satu saat lewat layar kaca di televisi kita bisa melihat betapa seorang pejabat tinggi pemerintah setingkat Menteri atau bahkan Perdana Menteri yang dilempari telur busuk oleh para pengunjuk rasa, misalnya larena berperilaku buruk atau kejinakannya dianggap berlawanan dengan kepentingan atau kepentingan publik. Fenomena seperti itu lumrah dan bisa terjadi, karena posisi tawar (bargaining position) publik, sebagai warga negara, dalam sistem politik demokrasi biasanya cukup tinggi sehingga pengabaian sekecil dan dalam bentuk apapun terhadap peran partisipasi publik dalam pembuatan/perumusan kebijakan dan evaluasi itu dalam jangka panjang bisa memunculkan resiko politik yang tidak kecil. Resiko politik yang dimaksud bukan hanya berupa akibat yang akan menyebabkan pemerintah tidak efektif memerintah, melainkan juga tergerogotinya sendi-sendi terdalam dari pemerintah itu sendiri. Hal ini bisa berupa melunturnya kepercayaan publik pada pemerintah yang, meminjam istilah pakar evaluasi kebijakan Sanford Borins (2008), disebut sebagai the erosion of trust in the goverment. Kalau melunturnya kepercayaan publik itu tidak segera memperoleh respon positif dari pihak pemerintah dengan mengubah secara substansial kebijakannya maka, ibarat sel kanker ganas, ia akan menimbulkan efek merusak yang kemudian akan meluas, menjalar ke berbagai segmen masyarakat. Memang, oleh penguasa diktator lawan-lawan politik atau musuh-musuh dalam negri bisa saja dijebloskan dalam penjara tanpa diadili, bahkan dibunuh dan, pada saat bersamaan,rakyat yang melawan bisa juga dibungkam. Tetapi, ini semua, cepat atau lambat, pasti akan harus dibayar mahal oleh siapapun yang berkuasa.

Fungsi Evaluasi Kebijakan

1.      Eksplanasi

            Melalui evaluasi dapat dipotret realitas pelaksanaan program dan dapat dibuat suatu generalisasi tentang pola-pola hubungan antar berbagai dimensi realitas yang diamatinya. Dari evaluasi ini evaluator dapat mengindentifikasi masalah, kondisi dan aktor yang mendukung keberhasilan aatau kegagalan kebijakan.

2.      Kepatuhan

            Melalui evaluasi dapat diketahui apakah tindakan yang dilakukan oleh para pelaku, baik birokrasi maupun pelaku lainnya sesuai dengan standar dan prosedur yang ditetapkan oleh kebijakan.

3.      Audit

            Melalui evaluasi dapat diketahui, apakah output benar-benar sampai ke tangan kelompok sasaran kebijakan, atau justru ada kebocoran atau penyimpangan.

4.      Akunting

            Dengan evaluasi dapat diketahui apa akibat sosial ekonomi dari kebijakan tersebut.

Tujuan Evaluasi Kebijakan

1.      Mengukur efek suatu program/kebijakan pada kehidupan masyarakat dengan membandingkan kondisi antara sebelum dan sesudah adanya program tersebut. Mengukur efek menunjuk pada perlunya metodologi penelitian. Sedang membandingkan efek dengan tujuan mengharuskan penggunaan kriteria untuk mengukur keberhasilan

2.      Memperoleh informasi tentang  kinerja implementasi kebijakan dan menilai kesesuaian dan perubahan program dengan rencana

3.      Memberikan umpan balik bagi manajemen dalam rangka perbaikan/ penyempurnaan implementasi

4.      Memberikan rekomendasi pada pembuat kebijakan untuk pembuatan keputusan lebih lanjut mengenai program di masa datang.

Alasan Evaluasi Kebijakan

1. Kita tidak hidup dalam lingkungan yang serba pasti (incrementalisme).
2. Untuk menentukan apakah tujuan di terapkannya suatu kebijakan/di laksanakannya suatu program tercapai atau tidak.
3. Untuk mengambil keputusan apakah suatu kebijakan/program dilanjutkan, diperbaiki, atau dihentikan.
4. Kecenderungannya sekarang masih terjadi ego sektoral.

            Sebuah kebijakan publik tidak bisa dilepas begitu saja. kebijakan harus diawasi, dan salah satu mekanisme pengawasan tersebut disebut sebagai “evaluasi kebijakan”.  Evaluasi biasanya ditujukan untuk menilai sejauh mana keefektifan kebijakan publik guna dipertanggung jawabkan kepada konstituennya. Sejauh mana tujuan dicapai. Evaluasi diperlukan untuk melihat kesenjangan antara “harapan” dengan “kenyataan”.

            Tujuan pokok dari evaluasi bukanlah untuk menyalah-nyalahkan melainkan untuk melihat seberapa besar kesenjangan antara pencapaian dan harapan dari suatu kebijakan publik. Tugas selanjutnya adalah bagaimana mengurangi atau menutup kesenjangan tersebut. Jadi evaluasi kebijakan bertujuan mencari kekurangan dan menutup kekurangan.

           

Cara Evaluasi Kebijakan

            Proses evaluasi dalam bentuk umpan balik terhadap sistem yang demokratis dimana warga negara dan kelompok-kelompok dapat secara leluasa menyatakan pandangan mereka terhadap kebijakan-kebijakan beserta dampak-dampaknya dan memberikan suara mereka dalam pemilihan umum.

            Dengan “prosedur evaluasi yang komprehensif dan objektif guna menilai kebijakan-kebijakan pemerintah”.

Tahapan Evaluasi Kebijakan

1.      Menemukan apa yang akan dievaluasi, dapat mengacu pada program kerja perusahaan. Biasanya yang diprioritaskan untuk dievaluasi adalah hal-hal yang menjadi KEY-SUCCESS FACTORS-nya.

2.      Merancang kegiatan evaluasi, menentukan terlebih dulu desain evaluasi agar dapat diketahui data apa saja yang diperlukan, tahapan kerja apa saja yang harus/akan dilalui, siapa saja yang akan dilibatkan, sehingga akan dapat tergambar apa saja yang dihasilkan.

3.      Pengumpulan data, berdasarkan desain yang telah disiapkan, pengumpulan data dapat dilakukan secara efektif dan efisien, yaitu sesuai dengan kaidah ilmiah yang berlaku, dan sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan.

4.      Pengolahan dan analisis data. Data diolah untuk dikelompokkan agar mudah dianalisis dengan menggunakan alat analisis yang sesuai, sehingga dapat menghasilkan fakta yang dapat dipercaya. Selanjutnya dibandingkan antara fakta dengan harapan/rencana untuk mengetahui GAP.

5.      Pelaporan hasil evaluasi. Hasil evaluasi di dokumentasikan dan di informasikan kepada pihak yang berkepentingan.

6.      Tindak lanjut hasil evaluasi. Evaluasi merupakan salah satu bagian/fungsi dari manajemen. Oleh karena itu, hasil evaluasi hendaknya dimanfaatkan oleh manajemen untuk mengambil keputusan dalam rangka mengatasi masalah manajemen, baik di tingkat strategi maupun di tingkat implementasi strategi.

PROSES EVALUASI

            Studi evaluasi dalam pandangan sosiolog van Dusseldorp (1990), dapat dibedakan berdasarkan 2 (dua) kriteria pokok: siapa yang melaksanakan studi evaluasi itu dan pada tahapan perencanaan pembangunan yang manakah evaluasi tersebut dilakukan.

            Siapakah yang melaksanakan studi evaluasi? Secara singkat dapat dikatakan bahwa studi evaluasi yang dilaksanakan oleh orang-orang yang terlibat langsung dalam persiapan atau implementasi sebuah proyek, disebut sebagai evaluasi internal. Sedangkan evaluasi yang dilaksanakan oleh orang-orang yang tidak terlibat langsung dalam persiapan aataupun implementasi proyek disebut evaluasi eksternal.

            Pada tahapan perencanaan pembangunan yang manakah studi evaluasi itu sebaiknya dilaksanakan? Kalau evaluasi itu berlangsung sebelum kegiatan tertentu dilaksanakan, maka evaluasi itu disebut evaluasi ex ante atau ada yang menyebutnya summative evaluation. Sedangkan jika evaluasi itu berlangsung sesudah kegiatan tertentu dilaksanakan, maka evaluasi itu disebut evaluasi ex post atau keadakalanya disebut formative evaluation. Evaluasi ex post paling tepat jika dilakukan dengan cara meninjau/mengkaji (to review) secara menyeluruh dan sistematik terhadap proyek yang ada. Ditengah-tengah kedua evaluasi ini ada yang disebut sebagai evaluasi interim (Van Dusseldrop, 1990). Dengan menggabungkan kedua kriteria diatas maka dapat dibedakan 14 (empat belas) tipe studi evaluasi (lihat Tabel 1)

Kapan		Siapa
Pada saat manakah kegiatan evaluasi berlangsung 13) evaluasi ex ante		Orang-orang yang terlibat dalam penyiapan dan implementasi obyek evaluasi	Orang-orang yang tidak secara langsung terlibat dalam penyiapan rencana dan implementasi obyek yang dievaluasi
EVALUASI EX ANTE	Sebalum persiapan proyek dimulai Sebelum implementasi proyek dimulai	1)   Evaluasi ex ante internal berlangsung sebelum persiapan proyek (identifikasi)	2)     Evaluasi ex ante eksternal berlangsung sebelum persiapan proyek (identifikasi)
	Sebelum implementasi proyek dimulai	3)   Evaluasi ex ante internal dilaksanakan sebelum implementasi proyek berlangsung	4)     Evaluasi ex ante eksternalberlangsung sebelum implementasi proyek (appraisal)
EVALUASI EX POST	Selama persiapan proyek	5)   Evaluasi interim internal terhadap persiapan proyek (termasuk monitoring)	6)     Evaluasi interim eksternal atas implementasi proyek
Evalusi proyek sedang berjalan	Selama persiapan implementasi proyek	7)   Evaluasi interim internal atas implementasi proyek	8)     Evalusi interim eksternal atas implementasi proyek
Evaluasi akhir	Sesudah persiapan rencana berlangsung	9)    Evaluasi akhir internal terhadap implementasi rencana	10)  Evaluasi akhir eksternal atas persiapan rencana (apprasial)
	Sesudah implementasi rencana berlangsung	11) Evaluasi akhir internal terhadap implementasi rencana	12) evaluasi akhir eksternal atas implemantasi rencana
14) Evaluasi Ex post terhadap evaluasi (meta evaluation)

Sumber: Van Dusseldorp, Project Preparation and Implementation in Developing Countries,

DAFTAR PUSTAKA

Abdul Wahab, Solichin. 2000. Pengantar Analisi Kebijakan Publik. UMM PRESS: Malang.

Abdul Wahab, Solichin. 2010. Reorientasi Evaluasi Kebijakan Publik dan Evaluasi Kritis Kebijakan Publik. UB PRESS: Malang.